Praefectus urbi

Der Praefectus urbi war der Stadtpräfekt von Rom. Das Amt kann in unterschiedlichen Ausprägungen von der mythischen römischen Königszeit bis ins späte Mittelalter beobachtet werden.

Republik

Der Praefectus urbi fungierte als eine Art "Bürgermeister" für die Stadt Rom. Dieser angesehene Posten wurde von einem Senator besetzt. Er hatte die Aufgabe bei Abwesenheit oder Verhinderung der Regierungsspitzen, so etwa des Königs oder – in der frühen Republik – wenn beide Consuln als Heerführer tätig waren und sich fern von der Stadt befanden, die Verwaltung der Hauptstadt und ihrer unmittelbaren Umgebung zu übernehmen. In solchen Fällen vertrat der kurzfristig ernannte Praefectus urbi in der Stadt unmittelbar die Oberhäupter des römischen Staates. Seine Amtszeit betrug maximal ein Jahr.

Bereits in der Gründungszeit Roms soll Denter Romulius von Romulus als Custos urbis eingesetzt worden sein. Dieser hatte in Abwesenheit des Königs dessen Amtsgeschäfte zu führen. So fungierte er als Princeps Senatus und besaß Imperium innerhalb der Stadt, durfte also sowohl das Volk, als auch den Senat zusammenrufen. Vermutlich wurde dieses Amt in der Königszeit auf Lebenszeit verliehen.

487 v. Chr. wurde dieses Amt zu einer Magistratur, die vom Volk aus den Consularen gewählt wurde. In der frühen Republik besaß er für die Zeit der Abwesenheit der Consuln deren Machtbefugnisse und konnte sogar Legionen aufstellen.

Mit der Einrichtung der Stadtprätur 367 v. Chr. wurde die Funktion des Praefectus urbi faktisch obsolet. Nur einmal im Jahr, bei der Begehung des Latinerfestes, wenn alle Magistrate die Stadt verließen, um auf dem Albanerberg dem Jupiter Latiaris zu opfern, hat man einen Praefectus urbi feriarum latinarum causa zurückgelassen. Dieser war nicht mehr als eine Reminiszenz an den Praefectus urbi der frühen Republik, dessen Stellung einem starken Wandel unterlag. Die Funktion, politisch bedeutungslos geworden, wurde spätestens seit dem 2. Jahrhundert v. Chr. nur noch von jungen Leuten versehen, die ganz am Anfang ihrer Karriere standen.

Prinzipat

Der Wandel des politischen Systems mit Beginn des Prinzipats brachte wesentliche Umstrukturierungen im Bereich der Administration des Römischen Reiches mit sich. Auch für die Verwaltung der Hauptstadt wurden unter Augustus und Tiberius sukzessive neue Ämter für Aufgaben geschaffen, die mit den Mitteln des republikanischen Systems nur unzureichend bewältigt werden konnten. Eine dieser Neuerungen war die Praefectura urbis, deren Inhaber mit der Sorge für die öffentliche Ordnung der Stadt Rom und damit mit dem Kommando über die Cohortes urbanae betraut wurde. Trotz der Wahl dieser geschichtsträchtigen Bezeichnung handelte es sich dabei aufgrund der neuen An- und Herausforderungen der seit den Anfängen der Republik enorm gewachsenen Hauptstadt um ein vollkommen neues Amt, das zusätzlich zur angedachten Stellvertreterregelung für den Kaiser nach und nach mit neuen Aufgaben und Ermächtigungen ausgestattet wurde, womit ein eigenständiger Tätigkeitsbereich entstand.

Neben seiner Aufgabe als Oberbefehlshaber über die Cohortes urbanae, die ab den Jahr 23 n. Chr. gemeinsam mit den Prätorianerkohorten in den Castra praetoria, später aber auch in einzelnen Kohorten über das Stadtgebiet verteilt stationiert waren, hatte der Praefectus urbi in erster Linie eine verwaltungstechnische und juristische Funktion inne. Der Zuständigkeitsbereich des Praefectus urbi umfasste dabei im 1. und bis ins 2. Jahrhundert hinein ganz Italien, wurde ab severischer Zeit jedoch auf eine 100-Meilen-Grenze rund um Rom reduziert.

Neben seiner wesentlichen Rolle im römischen Strafrecht, fungierte er auch als oberster Richter bei Konflikten zwischen Sklaven und ihren Herren, engen Verwandten, sowie zwischen Freigelassenen und ihren Freilassern. Er hatte auch das Recht regionale Richter zu ernennen oder zu entsenden. Die Kompetenz des römischen Amtsträgers war dabei im Bereich der Rechtspflege einem Munizipalmagistrat prinzipiell übergeordnet. Diese waren im Zuge der Selbstverwaltung zwar der Rechtsprechung berechtigt, ihre Befugnisse aber insofern eingeschränkt, als wichtigere Prozesse (zum Beispiel bei höherem Streitwert, drohender Infamie oder bei Statusprozessen) regelmäßig nach Rom überstellt wurden. Weiters hatte der Praefectus urbi die speziell auf Italien begrenzte Befugnis, die Strafgerichtsbarkeit und Kriminalrechtsprechung über die Mitglieder des Dekurionenstandes und der Munizipalmagistrate auszuüben (zum Beispiel bei Bestechungsfällen).

Mit der Ernennung zum Praefectus urbi hatte der betreffende Senator den Höhepunkt seiner Karriere erreicht und konnte folglich in der Regel auf eine lange und erfolgreiche Laufbahn zurückblicken. Fast jeder, der das Amt übernahm, verfügte über eine solide Erfahrung in allen relevanten Bereichen des staatlichen Lebens und damit auch im Verwaltungsalltag und der Rechtsprechung. Jeder Kandidat hatte üblicherweise den Cursus Honorum durchlaufen und war vor seiner Einsetzung zum Praefectus urbi zumindest Praetor, Consul und (mehrfach) Statthalter gewesen.

Die Verwaltung Roms

Aufrechterhaltung der Ordnung

Die Aufgabe der Praefectura urbis (Stadtpräfektur) kann kurz für die gesamte Zeit ihres Bestehens gültig als „die Sorge für die Stadt Rom“ (cura urbis) definiert werden. In dieser wurden zum Teil die Aufgaben der Aedilen und der tresviri capitales übernommen, aber auch neue Verantwortungsbereiche geschaffen, die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung dienten. Die „polizeilichen Aufgaben“ und die Jurisdiktion waren dabei eng miteinander verwachsen. So konnte der Stadtpräfekt innerhalb seines Wirkungsbereichs sowohl mit Ordnungsmaßnahmen vorgehen, als auch je nach Ausmaß des Vergehens einen Kognitionsprozesses durchführen. In vielen Fällen, insbesondere wenn sie die Störung der öffentlichen Ordnung betrafen, konnte dies sowohl die direkte Verhängung einer Ordnungsstrafe, als auch eine Kriminalstrafe nach sich ziehen.

Zur Aufrechterhaltung der römischen Ordnung, vor allem im Falle von Unruhen oder einem Aufruhr hatte der Praefectus urbi zudem das Recht, ein gewaltsames Eingreifen der Stadtkohorten anzuordnen, wobei es zweifellos zu ihren dringlichsten Aufgaben gehörte, entsprechende Unruhefaktoren bereits im vorhinein wahrzunehmen und im Idealfall dafür zu sorgen, dass die Gewalt gar nicht erst in großem Ausmaß eskalierte. Dies erfolgte anfänglich durch regelmäßige Patrouillen, die tagsüber die Stadt durchquerten und abends wieder in die Castra praetoria zurückkehrten, wonach die Vigiles die Aufgabe der Nachwache übernahmen. Ab dem ausgehenden 2. Jahrhundert n. Chr. kann davon ausgegangen werden, dass an besonders gefährdeten Stellen in der Stadt permanente Stationes eingerichtet wurden. In erster Linie müssen die Stadtkohorten vor allem als Ordnungskräfte begriffen werden, deren Zuständigkeit hauptsächlich die Überwachung des stadtrömischen Alltags war und dabei bis zu kleineren tumultartigen Auseinandersetzungen reichte. Größere oder gar politische Unruhen erforderten wohl schon ein (Mit-)Eingreifen der Prätorianerkohorten.

Eine besondere Herausforderung im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Ordnung stellt wohl auch die Einhaltung der Disziplin bei Spielen dar, für die ebenfalls der Praefectus urbi zu sorgen hatte. Vor allem im Hinblick darauf, in welchem Maß die Abhaltung von Spielen den römischen Alltag bestimmte und welcher Aufwand damit verbunden war, lässt sich die Bedeutung einer solchen Aufgabe einschätzen. Die Anzahl der für die regulären Spiele bestimmten Feiertage wuchs von 76 am Anfang des Prinzipats bis Mitte des 4. Jahrhunderts n. Chr. auf 176 an. Bereits am Ende des 2. Jahrhunderts summierten sich die Feiertage zu insgesamt vier Monaten. Die Sorge für die friedliche Abhaltung der Spiele musste also einen großen Teil des Alltags des Stadtpräfekten und der Stadtkohorten ausgefüllt haben. Dabei standen dem Praefectus urbi weitreichende Kompetenzen zur Verfügung, die eine Beschränkung der persönlichen Freiheit oder das Besuchsverbot öffentlicher Spiele nach sich ziehen, aber auch bis hin zur körperlichen Züchtigung oder gar Ausweisung aus der Stadt oder Italien reichen konnten. Die große Problematik mit der allgemeinen Disziplin bei Spielen wird auch deutlich, wenn man bedenkt, dass bei Wiederholungstätern letztlich sogar das Exil oder in letzter Folge die Todesstrafe verhängt werden konnte.

Als Unruheherde neben den Spielen galten in Rom jedoch auch von vornherein bestimmte Personengruppen, die durch ihr soziales Verhalten oder durch ihre Tätigkeit als suspekt galten oder bei anderen Unruhe provozierten. Zu diesen zählten vor allem Schauspieler, Vereine, Wahrsager, Magier, Astrologen, Philosophen und Christen.

Rechtssprechungskompetenzen

Bereits bei der Einsetzung des neu geschaffenen Amtes des Praefectus urbi wurden dem Amtsträger zahlreiche Rechtsprechungskompetenzen zugesprochen und im Laufe der Jahrhunderte immer wieder erweitert. So war er bereits in tiberischer Zeit in der Lage gegen Unruhestifter mit Ordnungsmaßnahmen vorzugehen und zählte spätestens ab dem 3. Jahrhundert n. Chr. zu den wichtigsten Gerichtsherren Roms und war dabei für die Ahndung eines jeden im Stadtgebiet und im Umkreis von hundert Meilen verübten Verbrechens zuständig. Dieser Höhepunkt seiner Entwicklung war auch eng mit der „neuen“ entwickelten Verfahrensart der Kognitionsprozesse verbunden, welche sich besonders durch ihre Schnelligkeit und Effizienz auszeichneten. Hierbei konnte der Richter bei Bedarf zugleich auch die Funktion des Anklägers übernehmen und Bestrafungen ohne großen Formalprozess durchführen.

Die Befugnis zur Rechtsprechung in seinem Wirkungskreis besaß der Praefectus urbi durch die Ermächtigung des Kaisers, der die eigene iurisdictio durch schriftliche Weisung (per mandata principum) an seinen Funktionsträger beziehungsweise dessen Officium weitergab. Während diese Befugnisse anfänglich gemäß der Aufgabe des Stadtpräfekten, für die Sicherheit in der Stadt zu sorgen, eng an seine „polizeilichen Pflichten“ gebunden waren, wurden diese im Verlauf des Prinzipats aus der Notwendigkeit heraus laufend weiterentwickelt und von den einzelnen Principes erweitert. Diese Rechtsprechungskompetenz wurde letztlich auch damit abgerundet, jemandem die Bestätigung als Anwalt oder überhaupt das Auftreten vor Gericht zu verbieten. Die Befugnisse des Stadtpräfekten zur Kognition sind am ausführlichsten durch Ulpians liber de officio praefecti urbi überliefert, das in der zweiten Dekade des 3. Jahrhunderts n. Chr. abgefasst wurde.

Neben den Schwerpunkten des Strafrechts und der Aburteilung von Kapitalverbrechen (zum Beispiel von (Verwandten-)Mördern, Giftmischern, Fälschern, …) zeichnete sich der Praefectus urbi im Laufe der Zeit auch hauptverantwortlich bei Eingriffen in das Herren-Sklaven-Verhältnis, wo er als Straf- aber auch als Schutzinstanz diente (zum Beispiel für Sklaven, die von ihren Besitzern schlecht behandelt oder entgegen Verkaufsabsprachen zur Prostitution gezwungen wurden), Eingriffen in das Freilasser-Freigelassener-Verhältnis (zum Beispiel zur Durchsetzung von Unterhaltsansprüchen, die die Freigelassenen ihrem verarmten Patron schuldeten, …), sowie bei Konflikten unter engen Verwandten (zum Beispiel Unterhaltsansprüche, Erbstreitigkeiten, …). Zudem wurde der Praefectus urbi auch zu einer festen Berufungsinstanz, die mittels Appellatio ein zwar gültiges, aber noch nicht rechtskräftiges Urteil in seinem Kompetenzbereich einer Revision unterziehen und gegebenenfalls durch ein neues ersetzen konnte.

Marktaufsicht

Während die Marktaufsicht in der Frühzeit des Prinzipats zu den aus der Republik übernommenen Pflichten der Aediles gehörte, veränderten die politischen Verhältnisse und die Bedürfnisse einer stätig wachsenden Millionenstadt im Laufe der Zeit die Aufgabenteilung. So wurden einzelne Ressorts nach und nach in die Hände kaiserlicher Funktionsträger gelegt und entsprechend aktueller Erfordernisse erweitert.

Da die Praefectura urbis für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung verantwortlich war, musste sie zwangsläufig an Plätzen präsent sein, an denen Menschen zusammenkamen. Auf diese Weise konnte eine Überwachung der Öffentlichkeit stattfinden und sich daran anknüpfend eine Aufsichtskompetenz des Praefectus urbi über das Marktgeschehen entwickeln. Diese Kompetenzen gaben ihm die Möglichkeit geregelte Marktabläufe zu gewährleisten und letztlich sogar in stadtrömische Handelsstrukturen einzugreifen. Den Schwerpunkt bildeten dabei aber konkret die folgendne drei wichtigen Bereiche:

... die Aufsicht über Geldgeschäfte, da eine Störung des fließenden Geldverkehrs große negative Auswirkungen auf das Handels- und Marktgeschehen und damit auf die öffentliche Ordnung haben konnte;

... die Sorge um die öffentlichen Mustergewichte beziehungsweise Maßnormen, um die Bekämpfung von Betrug und Wucher zu gewährleisten;

... die Überwachung des Fleischmarktes und somit derjenigen Händler, die einen besonderen Beitrag zur Lebensmittelversorgung der Stadt leisteten.

Die Stadtpräfektur (Prafectura urbis)

Das Aufgabenfeld der Stadtpräfektur vereinte zusammenfassend mehrere sehr arbeitsintensive Bereiche, wie die Verantwortung über die öffentliche Ordnung und die Sicherheit der Spiele, die Überwachung der innerstädtischen Markt-, Handels- und Geschäftsstrukturen sowie eine umfassende Rechtsprechung. Um dem an ihn gestellten Anspruch der Sorge für eine Millionenstadt gerecht zu werden, konnte der Praefectus urbi neben den Cohortes urbanae auch auf einen umfangreichen administrativen Mitarbeiterstab (officium praefecti urbi) zurückgreifen.

Dieses Officium, das dem Stadtpräfekten im Alltag zur Verfügung stehen musste, übte – zumindest partiell – seine Tätigkeit am Sitz der Praefectura urbis aus. In frühem Prinzipat soll sich diese in einer Basilica auf dem Forum Romanum (vermutlich in der Basilica Iulia oder Basilica Aemilia) befunden haben, ab der flavischen Zeit an der Stelle der späteren Traiansthermen, wo sie offenbar nach deren Bau in den Komplex einbezogen wurden.

Zu diesem Officium gehörten vermutlich jeweils drei Cornicularii und Commentarienses, bis zu 60 (wahrscheinlich auf Stationes verteilte) Beneficiarii, mindestens ein Optio ab actis und mehrere (wahrscheinlich fünf) a quaestionibus. Weitere Hinweise betreffen einen mit dem Viator gleichzusetzenden, aber nicht näher spezifizierten Officialis, sowie mindestens zwei Liktoren aus den städtischen Dekurien. Diese Untergebenen nahmen, neben Aufgaben, die die Verwaltung des Officiums selbst oder die Repräsentation der Amtswürde des Stadtpräfekten betrafen, erwartungsgemäß vor allem Funktionen innerhalb des polizeilich-judikativen Tätigkeitfelds wahr.

Neben den in das Officium berufenen Principales aus den Mannschaftsreihen der Stadtkohorten konnten ihre Offiziere, die Centuriones und Tribuni, mit selbstständigen (nach eigenem Ermessen stattfindenden) Durchführungen von polizeilichen Untersuchungen beauftragt werden, aber auch zivile Aufgaben übernehmen, wo sie den Stadtpräfekten auch als Richter (iudices dati/pedaneis) in seinen Rechtsprechungsaufgaben (kraft Delegation) unterstützen konnten. Diese Möglichkeit bedeutete für den Stadtpräfekten nicht nur eine Reduktion der Arbeitsbelastung, sondern sorgte überhaupt erst für die Durchführbarkeit der Rechtsprechungsaufgabe. Dennoch musste die Entscheidung über die Annahme oder Abweisung einer Klage stets vom Praefectus urbi selbst getroffen werden, was bedeutete, dass er sich mit ausnahmslos allen Klagen, die seiner Gerichtsbarkeit unterlagen, „in persona“ befasst haben musste.

Trotz aller Erfahrungen war jeder Praefectus urbi auf Beratung angewesen, weshalb ihm seinerseits für wichtige Entscheidungen ein Consilium zur Seite stand. Dieses Gremium wurde von Fall zu Fall von ihm selbst zusammengestellt und bot nach Bedarf die Möglichkeit, fachkundige Personen zwecks Konsolidierung einzuladen, so zum Beispiel bei Rechtsfragen namhafte Juristen.

Literatur:

Art. Praefectus Urbi, in: Smith: A Dictionary of Greek and Roman Antiquities, London, 1875

Katharina Wojciech: Die Stadtpräfektur im Prinzipat (= Antiquitas. 1, 57). Rudolf Habelt Verlag, Bonn 2010, ISBN 978-3-7749-3690-4